Masterclass Howard Bellman

Joint Fact Finding: De wereld achter ‘de feiten’

door: Ymkje de Boer

Teveel stikstof, een slechte luchtkwaliteit door houtstoken, vlieg- en ander verkeerslawaai, trillingen van het spoor die voelbaar zijn in de huizen van omwonenden. Hoe los je dit op en ga je om met alle belangen en emoties die hier spelen bij betrokkenen? En dit dan vooral wanneer de beschikbare kennis en technologie niet onomstreden zijn? Sla je de mensen om de oren met modellen, objectieve meetgegevens en andere expertise? ‘Nee,’ zegt Howard Bellman, ‘public mediator’ uit de USA. ‘Je luistert naar wat er achter het bewaar tegen de modellen en data schuilgaat.’ Dit en meer kwam aan de orde in de ‘special issue masterclass’  bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onder de titel ‘Kennis onder vuur’ op 27 november.

Workshop by Howard

Bellman is in Nederland voor het jaarlijkse congres ‘State of Conflict’ van het Public Mediation-programma van de UvA. Directeur David Laws en public mediator Marc Rijnveld namen hem mee naar IenW om te komen spreken over het fenomeen public mediation in relatie tot soortgelijke benaderingen die binnen IenW plaatsvinden. Zo is Pieter Jong (DCLE/geluid en trillingen, samenwerkend met Rolf van Zwieten van OVS) bezig met joint fact finding als manier om samen met omwonenden en andere stakeholders een meer gedragen beeld van de feiten over spoortrillingen te krijgen. In de Kamerbrief van 18 juli 2019 wordt het doel van de joint fact finding rond spoortrillingen als volgt verwoord: “…te komen tot een gedragen feitenbasis ten behoeve van beleidsvorming” (Tweede Kamer, 29 984, nr. 859). Tom Radstaak (directie participatie) werkt eveneens aan onder meer het instrument joint fact finding. Maar eerst kreeg Bellman de vloer. ‘Ik begon als mediator bij arbeidsconflicten. Vanaf de late jaren zeventig en vroege jaren tachtig kwamen daar steeds meer milieuproblemen bij. Aanvankelijk ging het vooral over vragen als ‘waar moet de afvalstortplaats komen’, en later ging het meer over handhavingsvraagstukken: wie moet er betalen voor het opruimen van de bodem- en watervervuiling door industrie? In al dit soort gevallen viel me op dat stakeholders met de overheid spraken over de achterliggende kennis en de in te zetten technologie.’

Howard Bellman (1937) heeft een flinke staat van dienst, maar hij is zelf de eerste die deze relativeert: ‘Ik ben geen wetenschapper, maar een praktijkman. En van alle lastige processen waarbij ik betrokken ben geweest, had ik inhoudelijk nauwelijks verstand. Ook wil ik benadrukken dat elk proces en maatschappelijk probleem op zichzelf staat. Ik wil geen grote conclusies verbinden aan mijn ervaringen, want elke mediation die ik heb gedaan was maatwerk en in zekere zin uniek.’

Conflictoplossing

Kennis en technologie zijn secondair

Vaak leek het alsof de conflicten vooral over feiten en cijfers gingen, aldus Bellman. ‘Dat kwam ook doordat de onderhandelingsprocessen zo waren ontworpen dat dit eigenlijk de enige onderwerpen waren waarover je ‘mocht’ spreken met elkaar. Maar in feite stak er steeds iets anders achter. Bij omwonenden ging het om zorgen over hun dagelijkse leefomgeving; bij bedrijven om bedrijfseconomische – en dus vooral financiële – zorgen en motieven. Technische issues zijn eigenlijk altijd secondair. En een ‘derde partij’ zoals een mediator is bij uitstek de partij die dit kan doorzien en benoemen. Wat we in dit soort processen deden, was beleid maken in het klein. Maar de principes achter public mediation kun je ook goed voor beleid in het groot gebruiken.’

Schapenziekte

Wat die principes precies zijn, lichtte Bellman toe aan de hand van een casus rond een schapenziekte (‘scrapie’) in de USA begin jaren ‘90. Hij schetste hoe het proces met twaalf partijen werd ingericht, hoe er met al deze twaalf afspraken werden gemaakt over wie er wel en niet mee zou doen, welke experts geraadpleegd zouden worden, op welke manier overlegd en kennis gedeeld zou worden, hoe er besluitvorming plaatsvond, enzovoort. ‘Het was een uitdagende casus voor alle betrokkenen, want er was geen wetenschappelijke zekerheid over hoe de ziekte zich nu precies verspreidde en kon worden tegengegaan. Je had dus alle beschikbare kennis, ervaring en informatie nodig – juist en vooral ook die uit de praktijk. Herders en boeren deden dus niet onder voor biologen en ecologen in dit proces. En de overheid werd ook ‘gewoon’ één van de deelnemende partijen in het geheel.’ Dit blijkt een sleutelfactor: kennis is macht en die kennis en macht zijn ongelijk verdeeld tussen stakeholders. ‘Het is belangrijk dat iedereen zich daarvan bewust is en dat er strategieën worden ingezet om een meer gelijkwaardige situatie te krijgen. Al houd je altijd machtsverschillen. De vraag is hoe je ermee omgaat. Een mediator die het vertrouwen van alle partijen heeft, kan daarbij zeer behulpzaam zijn.’

Spoortrillingen

Pieter Jong (DCLE) vertelde aansluitend over de aanpak van spoortrillingen, in samenwerking met OVS. ‘We hebben Marc Rijnveld van Public Mediation – een spin off van de UvA – ingezet voor een proces van joint fact finding. Wijzelf als IenW zijn hier gewoon één van de participerende partijen. In het kader van een beleidsintensivering spoortrillingen wordt onder andere instrumentarium ontwikkeld, bijvoorbeeld een Handreiking Nieuwbouw en Spoortrillingen en een landelijke rekenmethodiek spoortrillingen. Het RIVM werkt aan een rekenmethode, maar het is niet eenvoudig, want trillingen zijn complex en pakken op elke plek weer anders uit. Het hele proces kost veel tijd. Omwonenden vragen zich ondertussen af wat we in de tussentijd aan de problemen gaan doen en of het proces niet een soort vertragingstactiek van ons is. We ontmoeten dus het nodige wantrouwen. Daarbij komt dat verschillende lobbygroepen het onderling ook niet altijd met elkaar eens zijn. Daardoor is de inzet van een mediator die door iedereen wordt vertrouwd echt onmisbaar. Een probleem waarvoor we trouwens nog geen oplossing hebben, is hoe we omgaan met vertrouwelijkheid versus openbaarheid; wat doen we als sommige partijen ineens een persbericht willen uitbrengen? Moet dat dan geen gezamenlijk persbericht zijn?’

Ervaringskennis inzetten

Tom Radstaak van de directie Participatie vertelde dat de directie net de publicatie Participatieve Monitoring in Vogelvlucht heeft uitgebracht (downloadbaar op www.kennisknooppuntparticipatie.nl). ‘We zijn momenteel nog bezig is met een soortgelijke publicatie over joint fact finding, waarvan ik het concept hier bij me heb. Hiervoor stellen we input van iedereen die bezig is met dit type processen erg op prijs, dus benader ons vooral met je ervaring. We willen graag meer instrumenten in handen krijgen voor lastige participatieprocessen. Er is bijvoorbeeld geen blauwdruk die je overal maar kunt toepassen. En in dit soort processen moet de participatie juist in hoge mate door de participanten zelf worden vormgegeven. De vraag is hoe je dat goed kunt doen.’ Dat sprak David Laws aan. ‘Het is sterk als je je autoriteit en expertise kunt delen, zodat iedereen in het proces de eigen ervaringen en kennis deelt. Op die manier krijg je ook meer zicht op bijvoorbeeld onbedoelde effecten van het voorgestelde beleid en op nieuwe oplossingsmogelijkheden.’

De juiste diagnose

Vanuit de zaal kwam de vraag of joint fact finding niet teveel kennis en technologie centraal stelt; datgene waarvan Bellman nu juist vertelde dat deze secondair zijn. Gaat het niet juist om de wereld ‘achter de feiten’? Bellman: ‘Dat hangt er maar net vanaf wat je ‘feiten’ noemt. Net zoals begrippen als ‘consensus’ moet je ook begrippen als ‘feiten’ met elkaar tijdens het proces definiëren. En voor elk instrument geldt dat het moet passen bij de diagnose die je stelt met de partijen: wat is er nu precies aan de hand? Zorg dat je een repertoire van strategieën ontwikkelt waarmee je verschillende ‘diagnoses’ aan kunt.’ Een andere vraag uit de zaal betrof de onoplosbaarheid van conflicten tussen stakeholders onderling. Hoe ga je daarmee om? Bellman: ‘In de USA hebben we natuurlijk altijd de dreiging van de rechtszaak: als we er niet uitkomen… see you in court! Iets soortgelijks kan ook gelden voor de overheid: als jullie er onderling niet uitkomen, stakeholders, dan zullen we de wet veranderen en dan bepalen wij als overheid wel hoe het verder gaat.’

Samen willen leren

Maar hoe zit nu het met de inzet van ‘door iedereen vertrouwde experts’ in situaties waarin kennisinstituten niet door alle partijen worden vertrouwd? Moet je als overheid niet pal voor die kennisinstituten gaan staan? Bellman denkt van niet. ‘Belangrijk is vooral dat iedereen de mediator vertrouwt en dat er experts gevonden worden die vanaf de zijlijn kunnen komen adviseren in het proces.’ Laws: ‘Belangrijk is ook dat de participanten gezamenlijk optrekken in het verder leren en vergaren van expertise. Daarvoor zijn verschillende middelen in te zetten, zoals consultaties, discussiemiddagen en het samen lezen van literatuur.’ Bellman: ‘Het paradoxale is dat veel participanten in dit type processen eigenlijk niet echt willen leren, omdat ze denken dat ze alles al weten. Dit geldt bij uitstek voor de wetenschappelijke experts! De mediator kan ervoor zorgen dat andere typen kennis, zoals kennis uit de praktijk van alle dag, ook een volwaardige plek in het proces krijgt.’

Weten wat te doen

Iemand uit de zaal vatte de hete hangijzers handzaam samen: ‘Okay, dus bij joint fact finding zijn er drie vragen: met wie doen we het precies (‘joint’), over welk soort ‘facts’ heb je het dan en gaat het ook daadwerkelijk lukken om samen feiten te vinden?’ Dat klonk inderdaad wel als een heel lastige opgave. Laws: ‘Zie joint fact finding niet als enige instrument, maar als onderdeel van een groter proces dat je met elkaar doorloopt. Schep er de juiste voorwaarden voor. Uiteindelijk gaat het natuurlijk ook niet om alleen het weten, maar vooral om het weten wat te doen.’