Participatietraject Walenweeshuis Amsterdam: een experiment in het kader van de Omgevingswet

Context: de omgevingswet

Binnenkort wordt naar verwachting de nieuwe Omgevingswet van kracht. Deze wet brengt nieuwe participatieverplichtingen met zich mee voor de initiatiefnemers van ruimtelijke projecten. Participatie met verschillende partijen moet al in een vroeg stadium van het project plaatsvinden. Hoe die participatie wordt georganiseerd is niet in de wet vastgelegd, dus daar moet de initiatiefnemer zelf vorm aan geven. Het participatietraject rond het Walenweeshuis is opgezet als experiment in het kader van deze nieuwe Omgevingswet. Daarbij was het doel om te onderzoeken wat de wet betekent voor de verhoudingen tussen bewoners, gemeente en ontwikkelaars en hoe het te organiseren participatietraject zich verhoudt tot het reguliere vergunningstraject van de gemeente.

Het Walenweeshuis

Het Walenweeshuis is een groot, monumentaal pand in de binnenstad van Amsterdam. Na een periode van weinig activiteit is het in 2018 aangekocht door een ontwikkelaar die er werkstudio’s in wilde bouwen met sportfaciliteiten en een lunchvoorziening. Dit plan leidde tot zorgen in de buurt over geluids- en verkeersoverlast en de omwonenden gaven aan graag betrokken te worden bij het ontwerp, de bouw en ingebruikname van het pand. In het stadsdeel was al aandacht voor het idee van ‘samenleven’ in de wijk, waarbij plannen ontwikkeld worden in samenspraak met bewoners en ondernemers. Om deze reden, en ook vanwege de nieuwe Omgevingswet, werd een participatietraject gestart met de omwonenden, de ontwikkelaar en het stadsdeel.

Vanwege de komst van de nieuwe Omgevingswet en de wens van de bewoners om überhaupt meer en intensiever betrokken te worden bij ontwikkeltrajecten in het Stadsdeel, is het traject gestart als een leerproces voor alle betrokkenen. In de eerste ’planfase’ zijn de wensen en verwachtingen van de partijen geïnventariseerd en zijn procesafspraken gemaakt in de vorm van spelregels. Op basis daarvan zijn verschillende opties in beeld gebracht in overleg met experts. Uiteindelijk zijn op basis daarvan afspraken gemaakt rondom (de ontwikkeling van) het Walenweeshuis.

Experimenteren

Dit proces bood de kans om te experimenteren met nieuwe vormen van besluitvorming. Zo is er een procesgroep opgericht met deelnemers van alle betrokken partijen, die gezamenlijk het proces vorm gaven. Daarnaast werd gewerkt vanuit het idee van consent, wat betekent dat de betrokkenen (stadsdeel, bewoners en ontwikkelaar) pas een besluit nemen als alle partijen ‘daarmee kunnen leven’. (Dat is dus iets anders dan consensus.) Dit leverde een experimenteel spanningsveld op met het reguliere proces van de vergunningsaanvraag, dat ondertussen moest worden doorlopen. Immers, hoe verhouden de resultaten van het consent proces zich tot de formele besluitvorming? Afgesproken is dat de uitkomsten van het consent proces werden verwerkt in de vergunning-aanvraag: wanneer géén consent bereikt werd, zou het Dagelijks Bestuur een besluit nemen op basis van de aanvraag van de ontwikkelaar; wanneer wèl consent bereikt werd, kon het Dagelijks Bestuur dit niet zonder onderbouwing naast zich neerleggen. Op die manier kon recht worden gedaan aan het doorlopen proces van consent, terwijl de formele besluitvorming bij het Stadsdeel bleef. Ook bleven zo de normale regels voor bezwaar- en beroep van kracht.

Een ander experiment betrof de effecten van de plannen op de waterhuishouding. Vanwege de ervaringen rondom de Noord-Zuidlijn, was dit een gevoelig onderwerp in de buurt. Om die reden is een joint fact finding gedaan waarbij naar aanleiding van twee verschillende rapporten over de effecten op de waterhuishouding door de procesgroep en betrokken experts een gezamenlijk rapport is opgesteld dat door alle betrokken partijen onderschreven is. De ontwikkelaar heeft de uitkomsten van dit gedeelde onderzoek toegevoegd aan de vergunningsaanvraag.

Omdat dit traject met name voor de gemeente een leerproces was, is er gekozen voor een uitgebreide evaluatie tijdens en na het proces. Zo zijn er na afloop onder andere interviews gehouden met betrokkenen en is er een leersessie met een externe reflectant georganiseerd om de ervaringen van de procesgroepsleden te bespreken en daaruit lessen te trekken voor de toekomst.

Lessen voor de toekomst

Alle betrokkenen waren over het algemeen positief over het procesverloop, de begeleiding en de samenwerking. Daarbij gaven ze wel aan dat het proces nog wat onwennig en weinig concreet was.

De leerpunten uit de evaluatie:

  • Het proces vroeg veel flexibiliteit en kostte veel tijd. Dit laatste werd met name door medewerkers van de gemeente als problematisch ervaren.
  • De organisatie was niet altijd duidelijk: een belangrijk aandachtspunt is de vertegenwoordiging of representatie van bewoners in de procesgroep en het proces als geheel.
  • Het is belangrijk om van te voren aandacht te besteden aan hoe, of onder welke voorwaarden, de informatie die door experts wordt ingebracht kan worden geaccepteerd door de betrokkenen.
  • Het consentproces werd gezien als ‘lastig’ en riep veel vragen op. Ook was de verhouding tussen het consentproces en het wettelijke vergunningenproces voor velen onduidelijk. Zij vroegen zich af hoe belangrijk het behalen van consent nog is, als gemeente en ontwikkelaar kunnen terugvallen op het standaard proces.
  • Van bewoners vroeg het proces een goed begrip van de beleidscontext en dat is soms lastig. Bewoners zijn doorgaans alleen betrokken bij de leefbaarheid van de buurt, niet bij de (institutionele) context van besluitvormingstrajecten. Hierdoor kunnen bewoners teleurgesteld raken over de mate waarin zij invloed kunnen uitoefenen op de plannen.
  • Sommige bewoners gaven aan dat het niet duidelijk was hoeveel macht hun ‘nee’ had in het proces.
  • Voor de ontwikkelaar was deelname aan een dergelijk proces een nieuwe ervaring. Wat hem vooral opviel was dat -vanuit zijn perspectief- kleine aanpassingen voor de bewoners heel belangrijk konden zijn en veel kunnen bijdragen aan de mate van acceptatie.
  • Een rol van de gemeente als deelnemer aan het traject is cruciaal om te kunnen meedenken, publiekelijk kaders te kunnen aangeven en om het algemeen belang te vertegenwoordigen.

Naar het overzicht