State of conflict 2018

Impressie van de State of Conflict Conference

Op 6 december 2018 vond de tweede editie van de State of Conflict Conference plaats. Hier kwam een divers gezelschap van academici, beleidsmedewerkers en mensen uit het veld van publieke bemiddeling samen om inzichten te delen over hoe om te gaan met publiek conflict.

Hoewel het woord conflict vaak een negatieve associatie heeft, zijn conflicten van fundamenteel belang in een democratische samenleving. Het is een manier van verschillende groepen om onvrede te uiten en zaken aan het licht te brengen waar zij zich zorgen over maken. Door goed om te gaan met dergelijke conflicten kunnen overheidsmedewerkers escalatie voorkomen en een bijdrage leveren aan het democratische gehalte van onze instituties. Vandaar dat het van groot belang is dergelijke conflicten zo nu en dan gezamenlijk te ontleden, om inzicht te krijgen in de  uitdagingen waarmee onze publieke instellingen worden geconfronteerd.

We hebben de dag ingedeeld in drie thema’s, met elk een ochtend- en middag break-out sessie. In de sessies werden casussen gepresenteerd als startpunt voor de discussies, door sprekers uit verschillende werkvelden in het publieke domein. Naast de themasessies kwamen Fleur van Ravensbergen (Assistent-Directeur & Medeoprichter Dialogue Advisory Group) en Ed Nijpels (Voorzitter Klimaatberaad) vertellen over hun ervaringen.

Bij de speeches van Nijpels en Ravensbergen viel op dat beide hun uiterste best moeten doen om de partijen bij de les te houden: Of het nou gaat om een ontwapening van rebellen/vrijheidsstrijders of NGO’s die willen opstappen van de onderhandelingstafel over het klimaat; in hun rol van onderhandelaar moeten zij allebei hard werken om de partijen te laten reflecteren op hun alternatieven. Daarnaast valt op dat in de situaties waarin zij werken nooit sprake is van eenvoudige relaties. De partijen aan tafel representeren grote en diffuse achterbannen, die zij ook tevreden moeten houden. Dat leidt tot vasthoudendheid aan eisen en posities, die zijn immers meegegeven aan de vertegenwoordigers. Ook dat draagt bij aan een dynamiek waarin een onderhandelaar hard moet werken door te zoeken naar opties en alternatieven die ook voor de achterbannen acceptabel zijn.

Breakout Session 1: Community and Conflict in the City

Deze sessie behandelde twee cases uit Amsterdam Oost. De eerste casus was een tijdelijk huisvestingsproject in IJburg voor studenten en statushouders, waarbij de gemeente probeerde twee problemen tegelijk te tackelen: het woningentekort en de integratie van jonge statushouders. Bij de implementatie werden de toekomstige bewoners en omwonenden niet meegenomen in de besluitvorming, dit leverde veel zorgen op over met name de veiligheid op de locatie. Uiteindelijk is de gemeente er in geslaagd om de problemen op de juiste manier het hoofd te bieden en is het project relatief succesvol verlopen.

De tweede casus behandelde het project in de Tilanusstraat: een straat in Amsterdam Oost met een rij mooie bomen. De straat moest heringedeeld worden en volgens het eerste voorstel zouden de bomen verwijderd moeten worden. Dit leverde veel weerstand op bij de omwonenden. Het stadsdeel greep deze onenigheid aan om te experimenteren met participatieve democratie: de bewoners van de Tilanusstraat kregen zelf een stem in de herindeling van de straat. Uiteindelijk presenteerde een samenwerkingsverband van bewoners meerdere designs voor de herindeling, waarvan de meeste stemmen gingen naar een design waarbij de bomen mochten blijven. Helaas bleek dit design toch niet overeen te komen met de richtlijnen die aan begin van het project waren vastgesteld en het stadsdeel kon om die reden het besluit niet aannemen. Aangezien ten tijden van de conferentie nog steeds geen beslissing genomen was over de straat, wordt het project ietwat als een mislukking beschouwd.

In de discussie die volgde werden de projecten beiden bekritiseerd op vlak van maakbaarheid: zij probeerden in bepaalde kaders te passen die niet overeen kwamen met de unieke en veel complexere werkelijkheid. Het debat werd met name scherp rondom de rol van grenzen- horen deze strikt te zijn om geen valse verwachtingen te scheppen, of moeten zij flexibel vanuit democratische idealen?- Een andere vraag die op kwam was of een democratisch experiment dat zo begrensd is überhaupt waarde kan hebben.
Break-out Sessie 1: Community and Conflict in the City

Break-out sessie 2: Highly Sensitive Law: Multi-Vocality in Practices of Law

In deze sessie werd gereflecteerd op de impact van het juridische systeem op polarisatie en escalatie van maatschappelijke conflicten. Startpunt van de sessie was een discussie over het juridische systeem: in welke mate is het bindend? Welke factoren beïnvloeden de effectiviteit van het systeem? De deelnemers gaven aan dat het juridische systeem orde schept: er zijn bepaalde regels en als je die overtreedt zijn er sancties. Maar dit werkt niet altijd even goed: sommige mensen weten weinig over het juridische systeem en/of voelen zich er niet door gerepresenteerd. Om dit gebrek aan binding aan te pakken werden begrippen genoemd als inclusiviteit, integriteit en vertrouwen.

Na deze algemene dialoog, presenteerde Willem Nijkerk (Officier van Justitie) zijn eigen ervaring met een gevoelige casus waarin een zwaar getraumatiseerde, Syrische-Palestijnse statushouder een steen door de ruit van een Joods restaurant in Amsterdam gooide. Juridisch gezien was er geen reden de man vast te houden en normaal gesproken worden dergelijke vergrijpen snel afgehandeld. De zaak escaleerde echter snel toen de media het incident oppakte en vervolgens zowel politici als verschillende groepen uit de samenleving hun meningen over de zaak gaven op verschillende media. De advocaat van het restaurant gaf vervolgens een media-statement met een verkeerde omschrijving van de context van het incident, waardoor het besluit van Nijkerk in een verkeerd licht kwam. Hierdoor werden veel mensen argwanend naar het juridische systeem, met de overtuiging dat een milde eis niet rechtvaardig kon zijn.

Hoe kan een dergelijke casus teruggebracht worden tot normale proporties? Volgens Nijkerk ligt hierin een rol voor het juridische systeem: het is essentieel dat de verschillende en conflicterende perspectieven gehoord worden. Als het systeem slechts focust op de afweging van objectieve feiten en overtredingen, draagt dit alleen maar bij aan polarisatie. De deelnemers voegden hier aan toe dat integriteit, onpartijdigheid en het vermogen om precies en grondig te zijn hierbij van essentieel belang zijn. Daarnaast werd het belang ingezien van de rol van de media in escalatie en polarisatie rondom een dergelijk incident.
Break-out Sessie 2: Highly Sensitive Law: Multi-Vocality in Practices of Law

Break-out sessie 3: The Shape of Civic Space: Wind Radicalization

Deze sessie behandelde de protesten van burgers tegen de plaatsing van windmolenparken in bepaalde regio’s in Nederland. Deze burgers kregen van sommige overheidsvertegenwoordigers het predicaat “extremisten”, “geradicaliseerd” en soms zelfs “terroristen”. De vraag hierbij was welke gevolgen dergelijk taalgebruik heeft op de relatie tussen burgers en overheid. In de discussie werden twee standpunten belicht: het top-down perspectief vanuit de overheidsvertegenwoordigers en het ervaringsperspectief van de burgers.

Rob Rietveld, voormalig voorzitter van de Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (VLNOW), omschreef zijn ervaringen met het begeleiden van burgerprotestgroepen om betere oplossingen te bereiken. Deze burgers willen volgens Rietveld vooral de kans om te participeren in de besluitvormingsprocessen en worden door dergelijk taalgebruik en framing van overheidsvertegenwoordigers en media volledig buitenspel gezet.

In de discussie die volgde werd het gebruik van de term radicalisering bekritiseerd, aangezien dit zowel gewelddadig als vreedzaam protest over één kam scheerde in het conflict rondom de windmolens. Vervolgens werden er een aantal verschillende standpunten benoemd, waarin door een paar deelnemers omschreven werd dat de protestanten niet bereid waren om de dialoog aan te gaan met de overheid om te zoeken naar oplossingen. Anderen stelden dat juist de overheid onvoldoende had geïnvesteerd in het aangaan van de dialoog met deze burgers en onvoldoende mogelijkheden had geboden tot participatie. Volgens hen kwam de verharding van het conflict juist door deze houding van de overheid. De conclusie van de discussie was dat de experts en overheidsvertegenwoordigers vaak op een verkeerde manier reageren op de protesten: zij reageren met intellectuele arrogantie en jargon, waar juist emotioneel begrip en empathie nodig lijkt. Er was alleen wat onenigheid over het begrip intellectuele arrogantie, aangezien dit ook gezien kan worden als simpelweg een verschil in achtergrond, training en kennis en daarmee verschillen in benadering van een dergelijk issue.
Break out sessie 3: The Shape of Civic Space: Wind Radicalization

Break-out sessie 4 An Alternative Beside the Rule of Law

Jurgen van der Heijden (AT Osborne) belichtte in deze sessie het concept interoperabiliteit in relatie tot de Nederlandse rechtsstaat. Het idee van interoperabiliteit beslaat in dit geval samenwerkingsverbanden tussen bedrijven, waarbij verschillende bedrijfsmodellen kunnen worden gecombineerd tot systemen die wederzijds ondersteunen in functie en output. Een voorbeeld hiervan zijn de samenwerkingsverbanden tussen bedrijven die groene daken en zonnepanelen installeren: als een groen dak wordt gecombineerd met zonnepanelen, gaat de opbrengst van de zonnepanelen omhoog. In het licht van een dergelijke, nieuwe vorm van economie kan nagedacht worden over een alternatieve invulling van de Nederlandse rechtsstaat. Traditioneel gezien komt bescherming van de rechtsstaat, maar wanneer de economische belangen met elkaar verweven zijn omdat zij elkaar aanvullen, kan beargumenteerd worden dat de bescherming in dat geval vanuit de interoperabiliteit komt. Van der Heijden presenteerde drie potentiele, sociale voordelen die een systeem van interoperabiliteit met zich mee kan brengen: 1) meer samenwerking tussen publieke vertegenwoordigers; 2) betere regelgeving met meer ruimte voor interpretatie; 3) minder conflict. Samenvattend gaat dit om een systeem waarin bedrijfsbelangen verbindend worden gemaakt, waardoor zij elkaar belangen zullen beschermen en waardoor een alternatieve bescherming naast de rechtstaat wordt gecreëerd.

In de discussie die volgde werden twee potentiele beperkingen geïdentificeerd: de eerste beperking is dat hoewel dergelijke ideeën kunnen werken, zij niet in alle gevallen toepasbaar zijn. De andere beperking is dat een dergelijk idee nooit op dezelfde manier geïmplementeerd kan blijven: mensen zullen doorkrijgen hoe zij dit proces kunnen ondermijnen ten gunste van hun eigen belangen. Het punt werd aangedragen dat de rechtsstaat onmisbaar is vanuit het perspectief van bemiddeling.

De deelnemers leken het erover eens te zijn dat, hoewel het idee van interoperabiliteit erg interessant is, dit niet zo maar de rechtsstaat kan vervangen. Er kan wel gekeken worden naar mogelijkheden om interoperabiliteit aan te moedigen en te helpen groeien binnen de rechtsstaat.
Break out sessie 4: An Alternative Beside the Rule of Law

Break-out sessie 5: The Shape of Civic Space: Climate Transition

Deze sessie behandelde het debat over burgerparticipatie in besluitmakingsprocessen als middel voor conflictpreventie op lange termijn. Hierbij werden de protesten tegen windmolenparken aangehaald, waarbij besluitmakingsprocessen door de overheid leidde tot lokaal protest. Bij dergelijke protesten is vaak te zien dat de ontevredenheid van de burgers meer te maken heeft met hun gevoel voor rechtvaardigheid en het gebrek aan betrokkenheid in het besluitvormingsproces, dan met de windmolenparken zelf. Verschillende cases lieten zien dat wanneer de burgers al eerder worden betrokken in het proces, het verzet veel minder groot is, zelfs als de uitkomsten hetzelfde zijn als wanneer zij niet betrokken zouden worden.

Een van de deelnemers gaf aan dat politici en ambtenaren vaak bang zijn om burgers te betrekken bij besluitvormingsprocessen, terwijl bijvoorbeeld de windmolenparken niet gezien zouden moeten worden als projecten, maar eerder als onderhandelingen. Hierop was de groep het er snel over eens dat burgers meer meegenomen moeten worden in dergelijke processen en dat de huidige overheidscultuur dient te veranderen. Dat leidde tot de volgende vraag: hoe moet dit gebeuren?

In de daaropvolgende discussie kwam naar voren dat de binnen de huidige Nederlandse overheidslichamen het idee heerst dat er ongewenste besluiten genomen zouden kunnen worden in processen waarin burgers participeren. Daarnaast lijkt er een gevoel van verantwoordelijkheid te bestaan bij de besluitmakers: “Ik ben gekozen, dus ik moet besluiten”. Ook waren de deelnemers het erover eens dat ambtenaren ruimte moeten krijgen om zichzelf op te leiden, een goede projectleider is niet per se een goede bemiddelaar. Er werd ook nagedacht over de beste manier om de stille meerderheid als stakeholder aan tafel te krijgen, zonder het organiseren van referenda, aangezien hier meestal enkel de meest emotionele en gepolariseerde stemmen zich laten horen. Als laatste werd vastgesteld dat de overheidslichamen een functie moeten kiezen: zij moeten of als stakeholder aan tafel zitten, of enkel het proces begeleiden en zich neerleggen bij de uitkomst. Zij kunnen niet beide rollen tegelijk op zich nemen.
Break out sessie 5: The Shape of Civic Space: Climate Transition

Break-out sessie 6

Deze sessie behandelde de implementatie van het Energie Akkoord: hoewel er veel verschillende partijen betrokken waren bij het tot stand komen van dit akkoord, dient er voor succesvolle implementatie een gedragsverandering plaats te vinden bij nog veel meer private- en publieke actoren. De vraag in deze sessie was: hoe kan een dergelijke gedragsverandering gestimuleerd worden?

Voorafgaand aan het Energie Akkoord was de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie, waarin gestreefd werd naar de ontwikkeling van meer windenergie in Nederland. Ondanks deze overeenkomst was de Nederlandse overheid onwillig om windmolenparken aan te leggen, vanwege het protest van burgers en het argument van landschapsvervuiling. Verschillende, private partijen vonden dat de overheid zich in dit opzicht te afwachtend opstelde en namen initiatief tot het sluiten van het Energie Akkoord. Het Akkoord heeft bijgedragen aan meer bewustzijn en bereidheid om te investeren in duurzame energie en een groter gevoel van verantwoordelijkheid bij burgers en ondernemers. Desondanks is dit sentiment nog niet zo wijdverspreid als de initiatiefnemers hoopten. Om die ideeën verder te verspreiden is behoefte aan een voorzichtige, intuïtieve vorm van diplomatie. Een van de deelnemers gaf hierbij aan dat het klassieke model in Nederland -waarbij overheid, provincies en gemeenten samen de regels uitmaken- te exclusief is. Burgers zouden actief en structureel betrokken moeten worden in het debat rondom milieuvraagstukken. Een reactie hierop was dat milieuproblematiek vaak zo ingewikkeld is dat hoeveelheid energie die een individu daar op vrijwillige basis in moet steken te groot is, wat onder burgers vaak leidt tot passiviteit.

Als aanvulling op het punt over burgerparticipatie werd genoemd dat de partijen die betrokken waren bij het Energieakkoord geen van alle democratisch van aard zijn en dat het Akkoord daarom ook niet op een democratische manier tot stand is gekomen. Als er een manier gevonden kan worden waarop een dergelijke overeenkomst word aangegaan op democratische wijze, dan zou dit kunnen helpen het bewustzijn en draagvlak te vergroten.
Break out sessie 6: The Practical Meaning of Agreement